孟勤国:物权法如何保护集体财产

选择字号:   本文共阅读 78 次 更新时间:2018-03-29 14:14:36

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孟勤国 (进入专栏)  

  

   自觉维护宪政制度是民事立法的本分,物权法草案第一条将维护国家基本经济制度作为立法目的之一,表明起草机关勇于承担应负的宪政责任。[2]集体所有制是我国公有制的基本形式之一,确认和保护集体所有的财产,是物权法体现和维护我国宪政制度的必有之举。物权法草案中,有关集体财产的内容相当丰富,仅在第五章,就有七条是专门规定集体所有权的。物权法草案对集体所有权作了不少务实的规定[3],大大提高了集体财产保护的水准。但是,物权法草案对一些理论上实践上有认识分歧的问题,态度比较:,这不利于集体财产的保护。本文提出一些看法,以供立法机关参考。

  

   一、以总有解释和规制集体所有权最为得当

  

   集体所有和国家所有同为公有,但集体所有为特定群体公有,是小公;国家乃全民公有,是大公。长期以来,我国的法律政策不注重小公与大公的区别,一律按公有制主体单一的原则解释公有财产所有权。国家意义上的公有当然只有国家才有资格成为所有权人,但集体的公有实际上是不同的集体组织内的公有,从外部看,集体组织之间是各自的所有权人,从内部看,集体组织是由特定的集体组织成员构成的,集体所有权人其实就是全体集体经济组织成员。这个事实与公有理论有很大的距离。公有理论习惯将集体组织理解为一个抽象的单一主体,而生活中其实不是这样的。因此,一些人抓住公有理论与集体所有的实际不相符合以及由此产生的一些矛盾和弊端,否定集体所有权。[4]

  

   物权法草案没有理会社会上对集体所有权的非议,坚持了集体所有权,这合乎宪法。但是,物权法草案在集体所有权主体上拘泥于传统的公有理论,缺乏明确而合理的规制集体所有权的理念与思路。物权法草案第五十九条中的劳动群众是一个抽象的泛指,如何判断其确切的含义和范围?劳动群众与第六十条的本集体的成员有何不同?莫非名称上也需要体现城乡差别?第六十条的本集体村民会议和村民代表,有别于集体和集体成员还是等同于集体或集体成员?乡(镇)的土地承包,要不要按第六十条办?集体成员除了第六十条的同意权,第六十三条的撤销请求权,第六十四条的知情权外,还应有些什么权利和权力?这些问题都不太清楚,要弄清楚,必须有相应的物权理论说明。

  

   在物权法立法讨论中,不少学者提出以总有解释和规制集体所有权,但被主流物权理论斥之以当代各国民法并无总有制度。[5]各国没有中国也不能有,与各国有中国也得有,是一个硬币的正反面,体现了主流物权理论的基本特征。[6]但主流物权理论为什么就不能想一想,“当代各国”之所以没有总有,可能是因为其社会生活没有需要,而不是因为总有本身不行。集体公有,是“当代各国”所没有的,在中国却普遍存在。在农村,这是指以一定的村、乡区域为基础的、以土地为主要财产的、以一定的村民或乡民为成员的经济共同体通常称之为农村集体经济组织。在城镇,这是指因四十多年前的社会主义改造而形成的、以互助合作劳动为纽带的、以在职的职工为成员的劳动共同体即城镇集体企业。半个世纪以来,在集体公有上至少形成了以下的共识和做法:(1)集体组织财产属于集体,集体成员个人对集体财产不能主张所有权,集体财产与集体成员的个人财产截然有别;(2)集体组织的财产和劳动收益只分配给本集体的成员,本集体以外的人不能享有本集体的利益,集体组织之间也是井水不犯河水;(3)集体组织实行民主管理,集体成员民主选举集体组织的管理人员,集体事务实行村务公开、厂务公开;(4)集体成员有严格的身份特征,户籍和职工名册是集体成员的基本确认依据,集体成员的身份不能随便转换;(5)集体成员个人的进出不影响集体组织的存在,即便是全体集体成员也无权解散集体组织,集体组织只有在极特殊的情况下才会发生变动。对照这些事实,要使集体所有权准确地反映集体公有的现实内容,除了总有,再无其它合适的理论与制度。

  

   一般认为,总有是指由一定的团体对标的物享有管理权能,而由其成员享有标的物的收益权能。[7]以中世纪日耳曼村落共同体土地所有形态为其典型,[8]总有作为所有权的一种形态,与中国的集体公有具有高度的相似性。(1)总有财产由村落共同体管理和处分,村落共同体的成员对总有财产有使用和收益权,无管理和处分权;(2)村落共同体是自然形成的,以一定的劳动和生活的区域为基。逑执迓涔餐迦宄稍惫餐罟叵担唬3)村落共同体成员脱离村落共同体即自然失去对总有财产的使用和收益权,加入村落共同体者即当然享有村落共同体成员的权利;(4)村落共同体以一定的规则约束全体成员,村落共同体成员对侵害自己的使用和收益权的行为,有权提起物权之诉;(5)村落共同体成员对总有财产没有所有权份额,不能要求分割总有财产,脱离村落共同体者不能带走任何总有财产。中国集体所有权的产生和发展并未受总有的影响,但总有似乎天生是为中国的集体所有权准备的,这说明相同或相似的生活条件会产生相同或相似的法律规则[9]。有人认为当时没有法人制度才有总有,纯属穿凿附会。总有是一种特殊的所有权形态,法人是一种民事主体,两者构不成因果关系。总有在日耳曼法中的兴衰是与村落共同体的兴衰紧密相连的,而村落共同体的兴衰与法人制度是没有联系的。总有是团体与团体成员在财产和利益上不可分离的所有权关系,与法人与法人成员在财产和利益上有明确的分界完全不同。中国集体组织有法人的名分和地位,其实没多大意义[10] ,法人制度说明不了也解决不了集体所有权问题。

  

   以总有解释和规制集体所有权对于集体财产的保护具有重大的现实意义。(1)还集体组织以本来面目。现在许多地方将集体组织或财产改制为合伙、股份公司等,一些人有意无意地宣扬合伙、股份公司也是集体组织,以掩盖集体公有瓦解的事实。集体组织只是那些具有特定成员标志而且团体成员和团体的权利义务相互交融的团体,不包括合伙和股份公司。集体财产一旦划成股份落到集体成员名下,股份就成了集体成员可以处分的私有财产,集体组织名存实亡。[11]。(2)加强集体财产的管理。现在集体组织的干部侵占、挪用、浪费集体财产的现象普遍而且严重,这与集体成员的权利和权力过少过弱有直接的关系。集体成员的权利和权力过少过弱,又与集体所有权缺少理论依据有关,总有解释了集体成员的权利和权力的基础、性质和内容。集体组织必须实行共同决策,民主管理,村务、企务公开,集体组织干部的管理行为必须置于集体成员的监督之下。(3)维护集体成员的合法权益。现在以集体组织的名义侵害集体成员的利益的情形也相当多,动不动就收回承包地或解雇职工。集体成员的使用权和收益权是基于集体成员与集体组织的共同利益产生的,侵害这些权利本质上是侵害集体所有权。总有为集体成员对抗侵害行为提供了正当合法的依据。

  

   二、集体成员的身份和权利对集体财产的保护至关重要

  

   物权法草案规定了集体经济组织、村民委员会、村民小组、集体企业,但没有规定这些集体组织如何确认自己的集体成员。这不应是立法的疏忽,因为立法机关不太可能不知道生活中存在着大量的集体成员资格认定纠纷。嫁出去的还能不能参加本村征地款的分配?上门女婿可不可分得一份承包土地?什么时候进厂才可成为集体企业改制后的股东?这些纠纷的根子都在集体成员的身份上。物权法通常不管身份问题,立法或许是想把这个问题留给特别法或司法解释。然而,集体成员的身份其实不是身份问题,而是财产问题。集体成员的资格认定是为了确定集体财产的归属和利用,几乎所有的集体成员资格纠纷都围绕着集体财产的利益分配。集体财产是一种特殊的财产,既凝聚着集体组织的整体利益,也凝聚着集体成员的个人利益,而且集体组织的整体利益说到底也就是集体成员的共同利益,因此,集体财产的问题总是与集体成员的身份联系在一起。集体成员的身份是集体成员权利的基。宄稍比ɡ淖芎途褪羌宄稍彼腥,因此,集体成员的身份与集体所有权是不可分离的。从经验出发,很难指望特别法或司法解释能从集体所有权的高度和要求准确而及时地解决集体成员的身份问题,如果物权法不作规定,集体财产的保护很难落到实处。不该是的成了集体成员,该是的被排斥在集体组织以外,不仅直接损害集体组织和集体成员的利益,而且还为集体组织管理人员侵吞集体财产提供了方便。

  

   确认集体成员的身份需要一个明确的确认标准。这个标准不能由集体组织自己定。集体组织是当年社会主义改造的产物,其产生和存在与意思自治没有关系,如果说当年的集体成员还有过一个自愿加入的形式,那么,现在的集体成员几乎都是基于出生或支工[12]而取得集体成员身份的。现在的集体成员是集体组织的利益中人,如果由他们制定标准,可想而知,将是一些与集体成员的利益和认识挂钩的五花八门的标准,在一些出嫁女与娘家村的纠纷中,经常连父母也坚决反对女儿回来参与村里的分配。因此,由物权法统一规定是最公道的也是最有可操作性的。

  

   农村集体组织以土地为基。蹦甑呐┐搴献骰饕且欢ㄗ匀磺蛲恋氐墓谢,由此而言,与一定自然区域土地相联系的人口当然应该成为集体成员。长期以来,中国社会形成了农村人口依其户籍登记确认其集体成员的制度,这一制度符合农村集体所有的本质和状况,操作简易,至今没有什么可怀疑的问题,物权法应当予以规定[13]。根据以户口作为集体成员身份标志的原则,物权法应当进一步明确规定因婚姻、迁徙等原因迁入或迁出户口即相应改变集体成员的身份。考虑到生活中有些户口的改变是出于某种特定需要,物权法可以变通规定因升学、务工等非永久性迁出户口,其集体成员身份可以保留,但保留期间中断其集体成员的权利义务。户口的迁入和迁出是一种有章可寻、有据可查的行政行为,超脱于集体成员的利益,用以确认集体成员身份具有最大可能的公正性和合理性。[14]基本上可以覆盖目前农村集体的成员资格纠纷。中国的户籍制度存在着改革的变数,但世界第一人口大国取消户口的机率很低,只要在户籍改革中注意农村集体所有的问题,物权法就能以户口作为集体成员的稳定的身份标志。

  

   集体企业在二十多年的改革开放中发生了很大的变化,一是上世纪五十年代社会主义改造中形成的集体企业因破产、改制等不断消失,目前的存量很。粝吕吹囊灿胍话愕钠笠狄谎,集体成员的身份和权利几乎湮灭;二是随着工业化和城市化的进程,出现了许多集体所有的乡镇企业和只从事工商业的城中村,这些集体组织大多依然具有原有农村集体组织的特征,但集体成员的身份和权利有被弱化和架空的倾向。评价集体企业的变化不是物权法的任务,但确保集体企业所有权不在变化中受到非法侵害,是物权法必须管的事。非法侵害集体所有权大多通过淡化或抹煞集体成员的身份和权利得手[15],因此,物权法应当明确集体企业的性质和集体企业职工的身份。集体企业是以集体企业职工的共同劳动为基础的集体组织,实行资产公有、民主管理、按劳取酬。这一点不能变,变了就不是集体企业。物权法可以规定在集体企业连续工作一定年限例如三年即具有集体企业成员的身份,脱离集体企业达到一定年限例如一年即失去集体企业成员身份。对于城中村和集体乡镇企业,仍可以原有的户口确定集体企业成员。

  

物权法草案关注到了集体成员的权利[16],但没有达到保护集体财产的核心是保护集体成员权利的高度。物权法草案没有规定集体企业成员的权利,集体企业成员就没有监督和制约集体企业经营层的财产权上的依据和方法,(点击此处阅读下一页)

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