姜峰:央地关系视角下的司法改革:动力与挑战

选择字号:   本文共阅读 715 次 更新时间:2018-03-31 10:35:13

进入专题: 央地关系   司法改革   上访困局   民主过程   司法过程  

姜峰  

  

   摘要:  对1994年分税制改革及其后果的举例分析表明,大量上访和群体性事件显示的公共治理危机既是地方人大制度运转不良的结果,也源于央地关系失衡对地方政府形成的逆向激励。新一轮司法改革的根本动力,是击碎司法地方保护主义的硬壳,以诉讼方式将涌入上访渠道的社会矛盾解决重新地方化。由此,虽然司法改革会被强力推进,但基于对司法功能的过度期待而设计的改革措施既与法理规律存在紧张,也将加重法院本已沉重的案件压力和功能负荷,削弱其赖以安身立命的独立、专业和稳定品质,长远来看反而不利于既定改革目标的实现。回应治理困境的权宜之计,一方面是凭借中央权威平衡央地人、事、财权关系以减少滋生社会矛盾的外部激励,另一方面是将“矛盾回应型”司法改革转向“规则确认型”司法改革以促进央地关系的优化。

   关键词:  央地关系,司法改革,上访困局,民主过程,司法过程

  

   引言

   本文旨在对新一轮司法改革的背景、动力和前景提出新的理解。目前,学界多从法理视角观察司法改革,亦即将改革的各项措施同法理要求进行对照,来评判其是否与司法应有的独立性与专业性一致。基于该视角或又形成两种看法,一种偏于悲观,认为本轮司法改革如同先前的改革一样,难以有实质性的推进,或拘泥于技术性修补而不免细小琐碎,或有悖于司法规律而“走了回头路”。[1]另一种看法偏于乐观,认为本轮司改的诸多举措符合司法规律的内在要求,改革者的强力推进能有效提升司法的独立和专业品质。但是,悲观者低估了本轮司改的动力,而乐观者忽视了改革措施面临的法理问题。

   本轮司法改革的背景不同以往,它源于中央与地方关系失衡导致的公共治理危机,而非基于司法规律的一般要求所采取的主动变革,治理危机以巨量上访反映的社会矛盾为主要表现。一般而言,矛盾的根源易被归于地方民主过程的堵塞,即对公共权力的民意监控的缺失。但同样重要的,是治理危机背后中央与地方关系的失衡。本文将以1994年实施的分税制改革为例,探究央地关系与公共治理危机间的联系。从时间上来看,上访量的骤增与分税制的实施存在共时性。本文将遵循制度分析的方法,假定中央与地方部门虽同属一个国家机构体系,但也是具有各自利益需求的行为主体,它们之间存在紧张和博弈关系。本文把横向的“官民关系”和纵向的“央地关系”的相互影响作为分析的两条基本线索,借以观察既定制度的效果是如何受强大的政策性力量左右而趋向萎缩的。分税制及相关政策一方面加重了地方政府的财政压力,另一方面又为“土地财政”大开方便之门,成为社会矛盾多发的外部激励。但是,以人民代表大会制度为中心的地方政治机制堵塞,在规范政府权力上无能为力,同时法院也因受困于地方保护主义,难以通过司法审查修正官民关系。矛盾解决地方化的政治和司法机制运转不良,导致社会矛盾大量涌入上访渠道,迫使中央采取措施予以回应。但是,由于预期政治体制改革风险较大,司法改革便被视为回应危机的不二法门。这种基于政治考虑而推动的司法改革,既会偏离一般的司法规律要求,也将可能使得法院难堪重负,削弱其独立、专业和稳定品质,长远来看反而有碍于司法改革既定目标的实现。

  

   一、央地关系与社会矛盾

   社会矛盾不仅是由于横向的官民关系恶化造成的,其背后也有中央与地方关系失衡的原因。本文考察的一个政策节点,是1994年实行并产生深远影响的分税制改革。关注这一问题的原因在于,财税体制不只关涉经济问题,也是构造我国中央与地方关系的关键性因素。众所周知,在分税制改革之前,中央与省级政府实行“划分收支、分级包干”的“财政包干制”,在这一体制下,中央财政收入严重不足,其占全国财政收入的比重在1984年至1993年间一直呈下降趋势,制约了宏观调控和各项事业的发展。为了解决这一问题,中央痛下决心于1994年进行了分税制改革,与地方“分灶吃饭”。此一改革有效实现了中央财政收入占全国财政收入比重的提高。分税制为之后我国经济的快速增长和大规模城市化奠定了基。环矫,中央凭借强大财力能够对经济生活进行更为有力的宏观调控;另一方面,在GDP考核增长压力下,分税制激发了官员发展经济的活力,形成了“地方政府竞争”格局或“锦标赛模式”[2]。分税制带来的主要问题,是没有改变中央和地方的事权划分格局。地方政府公共财政收入的占比,由1993年的78%急剧下降到1994年的55%,之后一直维持在40%至50%之间,2014年地方财政收入占比为54%。财权上移的同时事权却下沉了,地方公共财政支出从1993年的72%上升到了2014年85%。的确,中央对地方进行财政转移支付后本级财政支出大约仅占15%,但由于转移支付重在平衡地区间公共服务,专项转移支付极不规范且效率低下,事实上并没有减轻央地财权与事权失衡问题的严重性。收入上向中央集权、支出上向地方分权,导致了央地财权与事权的结构性失衡。[3]

   失衡的央地关系在地方政府之间得到复制并且被放大了。有学者指出:“分税制改革是针对中央政府与省级政府之间的财权关系,但是省级政府在处理与下级政府的关系时也照搬了这种关系模式,依然是层层分税。到了县乡财政,基本就没有什么税种了。”[4]由于中央对省级、省级对下级有着强有力的人事权[5],并主要用经济指标考核官员,这就激励了地方政府的逐利冲动。[6]在融资渠道有限的情况下,地方官员纷纷想方设法“开辟财源”。在分税制改革至2006年农业税取消的十多年中,捉襟见肘的乡镇政府主要靠摊派农民税费度日;[7]农业税取消后乡镇经济来源受到严重影响,转而强化了对超生者的社会抚养费征缴,对此,人们形象地喻之为“省市吃土地,县乡吃肚皮”。由于地方滥用权力衍生的政治风险最终要由中央承担,央地之间的博弈也就不足为奇了:地方政府通过农业税搭车收费,中央最终废除了农业税;地方热衷于超生罚款,中央改罚款为征缴社会抚养费,意图通过财会手段控制地方;地方政府大搞房地产牟利,中央则通过诸多措施平抑房价;凡此种种,不一而足。但是,在分税制改革的央地博弈中,中央同意地方政府保有土地收益,以换取地方对分税制的支持。之后我国的土地立法和相关政策,也为地方政府走上土地财政之路扫清了障碍。[8]通过低价征收、高价出让土地,地方政府可以获取巨额出让金、与土地相关的税费,或以土地抵押进行融资。1994年的分税制只是多米诺骨牌的第一张,2002年的所得税分享改革以及土地招拍挂制度,进一步加重了地方对土地财政的依赖。全国的省级面板数据显示,土地财政占地方政府财政收入的比例畸高。[9]对很多地方官员而言,税收收入维持常规支出,土地财政则满足建设用地、配套设施、税费减免、财政补贴等招商引资和城市化发展的需要。在借土地增收和人事上对上负责的双重激励之下,形成了特殊的“地方支出政治”,即地方官员被晋升所支配并以“收入最大化”作为施政准则,偏好投入那些能够直接增进GDP的公共项目,而不是在教育、社会保障等公共服务项目上“白白花钱”。[10]

   现行土地制度使政府和市场在土地资源配置中的功能边界变得:,也强化了地方政府的“经济人”角色。按照《物权法》和《土地管理法》,征收农村集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准,这实际上将农地所有权从物权降格为债权,使得征地补偿标准可以远低于招、拍、挂市场上的出让收入,征地和卖地之间的丰厚级差地租被地方政府独占了。[11]与此同时,征地争议的裁决机制也是政府主导的,《土地管理法实施条例》规定,对补偿标准有争议的由县级以上地方人民政府协调,协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决,征地补偿安置争议不影响征用土地方案的实施。因此,在那些依赖土地财政的地方,巨大的利益诱惑就容易使权力超越法律的边界,致使强征强拆、补偿不公引发矛盾频频发生,不少研究成果显示这类矛盾已经成为我国社会的主要矛盾。[12]据统计,我国每年的上访多达400万~600万人次,[13]其中行政权力的不当行使是上访最主要、最直接的原因,而在影响社会稳定的诸多群体性事件中,征地拆迁引发的矛盾又占了多数。[14]2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》,也把征地拆迁列为信访高发的首要原因。这不过是集中反映地方政府行为方式的一个例子而已,那些导致地方官员行为变异的原因是同构性的,该文件中列举的诸多上访原因如征地拆迁、劳动和社会保障、教育医疗、企业改制、环境保护等,事实上都与财政压力下公共决策的扭曲有关。

   作为社会矛盾的一种表现方式,上访突出反映了央地关系的结构性问题。上访是公民通过向上级部门申诉来主张权益的行为,它是在穷尽地方救济方式后的无奈之举,否则,鞍马劳顿而前途难料的上访是没有必要的。虽然上访制度在我国有其存在的历史和现实理由,但其本质上是地方诉求表达渠道堵塞的产物,是对当地官员的一种不满、申诉和公开挑战。[15]在上访者眼中,最没有“官官相护”嫌疑的,是地处首都北京的中央政府,所以他们要“千方百计进京城”。因此,那种将上访视为执政者鼓励人民政治参与的“社会动员”方式的看法有些避重就轻。[16]

   尽管中央一直努力通过上访来解决问题,但大量上访群众涌到北京,无疑会给中央造成极大压力。从2005年开始,为了抑制巨大的上访量,中央开始实行上访排名通报制度,把“非正常上访”同官员考核挂起钩来。面对来自中央的压力,许多地方政府不是努力从源头上解决问题,而是采取截访、拘留、罚款、劳教甚至连坐等手段压制上访群众,反而造成了更多的官民对立。截访也成了地方政府驻京办除“跑部钱进”之外的另一功能。驻京办早已存在,但其数量的迅猛增长是1994年分税制之后才有的现象。2010年初,中央下令裁撤数千家驻京办,而由于矛盾的源头尚存,此举又导致“截访外包”大行其道,[17]北京一些保安公司甚至跟地方政府勾结,拘押、遣返上访群众。安元鼎保安公司案显示的情况颇具代表性。[18]上访与截访的矛盾已经十分突出,严峻的“上访困局”迫使中央“创新社会管理方式”。2013年2月,国家信访局取消了对非正常进京上访的排名通报制度,改为“点对点、一对一”通报掌握情况,执行8年的信访排名制度终结,但这也没有从根本上遏制截访行为。国家信访局进一步改革考核机制,将信访事项的及时受理率、按期办结率、群众满意率作为重点指标,以推动社会矛盾及时、就地解决。2014年5月,中央开始禁止越级上访,也是力图将矛盾解决地方化。但是,由于地方官员财政困难和考核压力如旧,且司法的地方保护主义抑制了矛盾就地解决的渠道,所有这些措施都收效不大。信访制度改革仍在继续,但问题的解决已不能寄望于诉访分流之类的小修小补。

   综上,地方层面的官民矛盾多发,与公共政策引发的央地关系失衡存在明显的关联。外部约束强化了对地方政府的反向激励,扭曲了官员的决策和行为方式,引发了大量的社会矛盾,而新一轮司法改革的最终目的,即希望以司法审判方式来回应丛生的社会矛盾。

  

   二、“矛盾回应型”司法改革

对于滥用权力引发的社会矛盾,一般有两种制度方式予以应对——政治过程和司法过程。基于域外的理论和实践,民众的参与使政府对公民的需求更敏感,公共决策更容易被社会接受。安德鲁·海伍德将政治过程的价值概括为参与性、回应性、合法性和自由。[19]政治过程的优势,因此在于防患于未然,避免官民矛盾发生,以及有效改善公共政策的绩效。反观我国当前的社会矛盾,可以说根本上是由于对地方官员的监督缺位造成的。回应社会矛盾的另一方式是司法过程,即通过对个案的司法审判来倒逼政府依法行事。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国法学》2016年第4期

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